因此,虽然本书的着眼点是当代中国国家治理,但我的研究讨论得益于关于其他社会背景下和历史上官僚制度、治理模式的研究成果,这些研究工作和视角帮助我透过纷纷扬扬的现象情景来把握中国国家治理的内在过程和制度逻辑。

中国政体的突出特点是以中央政府为中心的一统体制,即中央政府对其广大国土及居住其上的民众、各个领域和方面有着最高和最终的决定权。

在这一前提下,中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾,集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容:前者趋于权力、资源向上集中,从而削弱了地方政府解决实际问题的能力,即这一体制的有效治理能力;而后者又常常表现为各行其是、偏离失控,对一统体制的中央核心产生威胁。

一统体制与有效治理:中国国家 治理的一个深刻矛盾

国家治理模式有两个主要线索:一是中央权威与地方权力间关系,一是国家与民众间关系。中国国家的一统体制和疆土规模,使得中央权威与地方权力这一关系成为勾勒中国国家治理框架最为凝重的笔墨。

基本矛盾所在:中央统辖权与地方治理权

简言之,维系一统体制的两个核心组织机制,一是官僚制度,二是观念制度。

简言之,维系一统体制的两个核心组织机制,一是官僚制度,二是观念制度。前者涉及中央政府及其下属各级政府机构间的等级结构;后者则表现为国家与个人(官员、公民)之间在社会心理、文化观念上的认同,体现在政府内外、全国上下的共享价值上。这两个制度提供了一统体制的组织基础。

中国一统体制的组织制度核心是:中央政府拥有行政统辖、规划的权力,特别体现在人事安排和资源调配的权力上。

在中国历史上,一统体制特别是人事管理和资源配置的集权体制早已通过不同形态出现(吴宗国2004,瞿同祖2003[1962]),但在当代中国,国家组织覆盖范围之广、治理层次之深入、涉及内容之繁多、政治性动员之频繁,是历史上不同朝代或其他治理模式所无法望其项背的。

千万小农在儒家文化中君臣父子的礼教等级观念的润滑整合下耕作生活,维系了一统体制的观念制度。这个观念制度因历代国家政权的极力维护强化而得以延续。

一统体制的有效运行正是得益于官僚组织的稳定结构与政治化教育的配套机制而推行:上述措施使得各级政府部门在这一领域中保持着高度政治动员的状态和持续有效的注意力分配。

一统体制中的国家权威不是一纸空文,它在贯彻实施其意图的动员能力上,在组织、资源上和观念上有着稳定的制度基础。

在大多数情形下,一统体制欲强有力地推行其政策只能是有选择的、局部的、暂时的。

在许多情形下,这种举国体制一以贯之的做法不仅代价昂贵,难以为继,而且常常诱发重大灾难,如“大跃进”和“文革”(Yang 1996,周飞舟2003)。

20世纪社会主义国家计划经济的失败即是明证。交易成本经济学理论指出,正式组织有其特有的交易成本,如协调成本、激励成本等等。随着社会的复杂化程度增加,管理成本和协调成本急剧提高,对复杂性组织或活动投资的边际回报递减出现拐点,导致崩溃性动荡(Tainter 1990)。

第一,有限理性常常导致组织目标、组织设计和激励机制等制度安排上的问题;第二,组织中的委托—代理关系,一方面造就下级官员的代理人角色,权、责、利分离,难以从长计议;另一方面,不对称信息导致拥有信息方(通常是下级政府)有着更大的“谈判”优势,致使其在实际运行过程中具有相对独立性。

组织学的大量研究工作指出了官僚组织运作过程所存在的各种问题。

作为所有权力集于一身的中央政府,主要需要完成两项基本任务:一是为广大百姓提供基本的公共服务,维持政权的长期稳定;二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用,中央的政令能够畅通无阻。

作为所有权力集于一身的中央政府,主要需要完成两项基本任务:一是为广大百姓提供基本的公共服务,维持政权的长期稳定;二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用,中央的政令能够畅通无阻。这两项任务本质上是冲突的:一方面,为了给广大百姓更好地提供公共服务,就必须尽可能把权力下放给基层政府;另一方面,给定下级政府的官员目标和利益不同于中央政府,下级官员的行为不易监督,权力下放就意味着权力被滥用的危险。

而且权力下放越是到基层,监督就越困难,权力被滥用的威胁也就越大。所以从监督和控制的角度,集权者应该尽可能选择集权。

从一统体制的角度,中央政府权威需要以严密有效的组织制度和观念制度维护之,体现在权力、资源的向上集中,并通过中央政府政策指令在日常工作中的贯彻落实而延续和强化之。但从组织有效治理的逻辑来说,权力、资源和治理能力应该放在有效信息的层次上,即加强基层政府的能力,而这一思路与一统体制的基本原则相悖,由此产生了两者间的紧张和冲突。

决策一统性与执行灵活性体现了中央统辖权与地方治理权间的动态关系,是国家治理的核心过程。其基本表现形式是:中央权威体现在各层次政府对其一统决策的服从认同和贯彻实施过程之上;但在这一条自上而下的政策主线附近,允许各地、各领域的基层政府在不同方向上的偏移,以适应当地情况,增强其解决实际问题的能力。

从制度安排上,当代中国政府在实际运行过程中常态采用的是逐级代理制,即中央及各级政府将属地管理的事权(治安、就业、经济发展、公共产品提供等等)一揽子交付下一级政府,而且将下级政府官员的任命、考核和管理委托给其直接(或隔级)上级部门。

一统体制的逻辑是中央政府(或上级政府)有着自上而下随意干预的绝对权力,所谓压力型体制即是其突出特征。

所以,从规避风险的角度看,在仪式上表现出保持与中央权威一致的姿态尤为重要。在各种基层场合,这些仪式性活动比比皆是:政府机关墙报上,整齐划一地排列着主要领导干部的“党性分析报告”;人们搁置各自的专业工作和职业判断来参加政治学习,重复官方话语。

在基层政府,人们对于“虚活”和“实活”有清楚的分别。“认认真真走过场,踏踏实实搞形式”这一说法恰如其分地反映出这些政治教育活动的仪式化特征。

当人们“认认真真走过场”时,这些行为本身就是对这一体制的顺从和接受。也就是说,这些仪式化活动在日常生活中不断地维系、强化了人们相互间对中央权威的意识和认可。

这好比军队营房中的日常操练,这些列队行走形式本身与战时应对千变万化的战场场景没有直接关系,但是它们强化了服从命令、遵守纪律的“习性”。

简言之,这些仪式性活动产生了民众顺从权威的共享知识和同步启动的效果,这正是权力的基础(Chwe 2001)。

后果:中央决策与地方执行间的松散链接以及潜在的组织失败对一统体制产生威胁,导致了各种应对机制应运而生,如政教的仪式化和以政治动员为特点的运动型机制。

欲解读中国国家的角色和作用,我们必须对作为其微观基础的官僚体制有深入的认识。

组织学视角的一个优势是它以组织现象为研究对象,但提供了一个跨学科的领域,汲取了社会学、经济学、心理学、政治学诸学科的相关研究成果。

韦伯所言,任何权力都有为其正当性(合法性)辩护的必要(韦伯2004b)。国家支配形式都必须建立在一定的合法性基础之上,因此影响到其特有的制度设施安排。在现代社会,官僚组织的合法性与其公共性以及民众利益密不可分。因此,官僚组织需要从其社会环境中得到象征性资源,为其合法性辩护。

具体说来,我着眼于中国社会中的国家支配形式及其合法性基础、官僚体制在其中的角色位置和相应的制度设置,以及由此产生的行为特点,并在一个广阔又具体可辨的历史背景中考察这些制度实施之间关系的延续和演变。

任何权力(power)都不能持久地建立在强制或暴力基础之上,而必须具有合法性基础(legitimacy)。也就是说,“任何权力一般都有为自己之正当性辩护的必要……究其实,任何支配的持续运作,都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要”(韦伯2004b:19)。在这个意义上,权威(authority)即是建立在合法性基础之上的权力。

韦伯提出了权威的三个“理想类型”(ideal type):传统权威、卡理斯玛权威和法理权威。

任何政权都必须找到与其统治即支配形式相应的、持之有据的合法性辩护,并繁衍出与之匹配的制度设施。

我们可以从“合法性基础—权威类型—支配形式”的关系背后解读国家的治理逻辑。

官僚制组织的突出特点是其等级分明的正式结构,上下级间命令指示以文书形式传递,官员的行事作为有正式规章制度的约束,官员有职业生涯,其录用晋升有正式程序规则。

正因为此,官僚制度有着高度稳定性、高效率的特点,适应了现代(资本主义)市场经济的需要,成为现代社会的基本组织形式。

正因为此,官僚制度有着高度稳定性、高效率的特点,适应了现代(资本主义)市场经济的需要,成为现代社会的基本组织形式。韦伯提出,官僚组织是建立在法理权威基础之上的,即其合法性以正式规章制度和程序为依据,以官僚组织的“即事性”和结构地位而不是以个人禀性作为行使权力的基础。

官僚制的一个突出特点是具有即事化的倾向,即以规章制度为本,按部就班,循规蹈矩。

民主制度与官僚制在注重规则、法律面前人人平等的合法性基础诸方面很是一致。

中国官僚体制的合法性来源于自上而下的“授权”,集中表现在“向上负责制”。

中国官僚体制的一个鲜明特点是,一方面在录用、委派、流动、晋升、考察诸方面有成熟完整的规章制度(吴宗国2004,瞿同祖2003[1962],阎步克2010);另一方面以同门、同乡、同事所构建的人情关系网络繁衍交织、派别林立、延绵不衰,作用尤为突出。

毛泽东对官僚体制的反复批评指责和党内外频繁的整党整风运动都表明,体现最高意志的“国家”和具体操作的官僚体制之间在实际运行过程中的确存在着经常性紧张。

依韦伯的三个权威类型而察之,我以为,当代中国国家的合法性建立在以法理权威为表、但更多地表现出卡理斯玛权威为实的混合型基础之上。法理权威与卡理斯玛权威混合兼容的合法性基础在当代社会时常可见。

民主宪政的法理权威已经成为20世纪现代国家不争的合法性基础。建国伊始,新中国的合法性几无争议地建立在这一形式之上,体现在人民代表大会和党内外的选举任命等一系列制度安排之上。但在一个经历了数千年君主官僚制、浸濡于儒教文化中的传统中国社会,法理权威并没有真正植根,所以,在国家运行的实际过程中,执政党并不是将其执政合法性基础建立在法理权威之上。而中国历史上皇权的另一个合法性基础——卡理斯玛权威——以新的形式成为执政党的实质性权力依据,执政党的种种做法的确是在倾注精力来塑造卡理斯玛权威。

卡理斯玛权威的核心是,领袖以其超凡禀赋而得到追随者的拥戴和服从;而领袖则通过不断地创造“奇迹”来显示其超凡禀赋,以延续和强化这一合法性基础。

卡理斯玛权威需要用政绩(即韦伯意义上的“奇迹”)来证明它的超凡禀赋,这也体现在毛泽东在建国后通过“国家运动”在经济上激进发展的一系列做法(冯仕政2011)。

在经过了战争动荡,民生凋敝,丧权辱国的民族危机之后,中国大地有期冀奇迹、崇尚伟人的卡理斯玛权威的肥沃土壤。建国前后执政党所作所为的一系列政绩都强化了执政党特别是毛泽东的卡理斯玛权威。因此,我同意冯仕政(2011)的判断,“用韦伯的观点来看,中国1949—1976年间的国家当属原初意义上的卡理斯玛权威”。

卡理斯玛权威的一个重要渊源是“追随者”的认可和服从,这也是中国共产党的鲜明特点。中国共产党在夺取政权的历史过程中就与民众发生了密切的关系,建国以后,“群众路线”成为其执政方针之一。

一方面,卡理斯玛权威可以有效地动员群众来投入到政治、经济和社会诸方面的建设过程中,另一方面,群众运动又持续强化了群众与领袖间的关系。这一卡理斯玛权威在“文革”中达到了登峰造极的地步。

韦伯指出,卡理斯玛权威有着内在的不稳定性和延续的困难,因此可能会经历一个“常规化”(routinization)的过程,即将超凡禀赋领袖的个人魅力转而移植到稳定的组织设施上,使得这些组织设施具有卡理斯玛权威的禀性,涂上“神圣化”的色彩。

中国官僚体制在这一国家支配形式中扮演什么样的角色呢?在这里,我们看到了中华帝国历史上“君主官僚制”长长的影子。在中国,作为最高权力中心的党与官僚体制之间仍然是主从关系。换言之,虽然国家支配形式已更替,但其官僚体制的结构位置一如中国历史上的官僚体制,其合法性仍然源于自上而下的授权,仍然体现在“向上负责制”的一系列制度安排之上,但国家与官僚体制间的主从关系有了新的演变。

首先,国家凌驾官僚体制的权威关系更为强化。

其次,随着执政党经过卡理斯玛权威的制度化过程,官僚体制有了历史上前所未有的扩展,延伸到社会各个领域与角落。

与帝国的文人官员进可“学而优则仕”退可“采菊东篱下”不同,在当代中国官僚体制中,官员身处职业生涯阶梯之上,骘罚臧否,全面覆盖,而且只能在政府内部封闭、狭窄的人事“市场”中流动,几无“退出”渠道。因此,国家与官僚间的主从关系较之历史上君主与官僚间特为尤甚。

皇权的卡理斯玛权威也更多地体现在繁文缛节的礼仪形式之中。而在当代中国的国家支配形式中,国家与民众的密切关联是卡理斯玛权威的合法性基础,是执政党行使权力的合法性诉求基础。

任何挑战卡理斯玛权威的话语都会弱化甚至瓦解其合法性基础,因此话语垄断权是维系卡理斯玛权威的关键所在。建国以后,国家逐步通过官僚体制介入、控制以至垄断意识形态相关的领域,有效地杜绝了质疑或挑战卡理斯玛权威的潜在可能性,如此制度安排可以说是这一支配形式的逻辑结果。其二是通过官僚体制将民众组织起来,以稳定的组织形式来保证民众与卡理斯玛领袖的密切关系。

在卡理斯玛权威支配形式中,领袖与追随者之间的关系意义重大。如上所述,民众的拥戴和服从是卡理斯玛权威的合法性基础,这一密切关系是通过领袖不断显示“奇迹”的超凡禀性与民众认可响应的互动过程实现的。

既然卡理斯玛权威建立在其追随者民众的信念之上,官僚体制作为国家执政工具,其组织失败不可避免地会引起人们对体制中最高权威的质疑,因此动摇卡理斯玛支配形式的合法性基础。

毛泽东的另一个尝试是试图以官僚体制与群众运动双重并用,互为钳制。一方面,官僚体制的各级组织发展出一整套的治理技术,用以组织群众、发动群众卷入党和政府布置的各项工作和运动中去(张静2001,贾文娟2012,魏沂2001)。另一方面,通过发动群众来制约和推动官僚组织。在大多数情形下,群众运动发生在严密组织过程中。以工作单位为组织基础的群众运动,兼有教化群众与动员群众参与党内整风的双重特点。

官僚常规基础上的群众运动难以解决官僚问题;而群众运动一旦与官僚体制分离,即使毛泽东的卡理斯玛权威亦难以驾驭(王绍光2009[2005]),最后以“文化大革命”的形式而走向极端。可以说,当代中国以绵延不断的政治运动和“文革”大动荡的巨大代价验证了这一尝试因其内在矛盾而无法避免的失败结局。

简言之,卡理斯玛权威、官僚权力与民众三者间的紧张在这一支配形式下难以找到一个长期稳定的平衡点。久而久之,卡理斯玛权威因民众拥戴热情的降低而衰落,官僚体制因其常规化过程时常打断而弱化,民众热情在卡理斯玛权威灵验不再的过程中逐渐消磨殆尽。三者互相影响,渐行渐远,合法性危机浮出水面且日益深化。在毛泽东时代的后期,国家治理的支配形式正是处于这样一个危机状态中。

特别应指出的是,在后毛泽东时代的经济发展大潮中,官僚体制扮演了经济发展实体和垄断强制权力的双重角色,与历史上的官僚体制有了深刻变化。

以上的讨论指出,中国的官僚体制从未建立在法理权威基础之上,而是来自自上而下的授权,即官僚体制依附于皇权或最高领袖卡理斯玛权威之下,其权力通过君主专断权力以各种形式加以节制。

可以说,今天卡理斯玛权威已经不足以提供稳定的合法性辩护,国家治理的合法性基础成为亟须回答的问题。

首先借鉴经济学的新产权理论,引入一系列的有关分析概念和研究问题,如不完全契约、产权、剩余控制权和组织权威关系等,在这个基础上提出控制权的三个维度。其次,应用这一分析框架,重新审视一个熟悉的政府治理模型——“行政发包制”模型。再次,将控制权理论加以扩展,提出一个统一的理论模型,用以解释中国政府内部各种控制权的不同分配形式,以及相应的政府治理模式。然后,应用这一模型来分析环境保护领域中不同层次间的权威关系和相应的政府行为。

在这个组织背景上,我们可以将中国政府的三级层次(如中央政府—中间政府—基层政府)放入这个模型,即中央政府(委托方)拥有政策制定和组织设计的最终权威,包括激励设置、绩效评估等权力;而基层政府(代理方)如乡镇政府、街道、职能部门有责任执行和落实自上而下的指令和政策。在这一结构中,中央政府将部分权威授予中间政府(管理方)如省政府、市政府或上级职能部门,使其承担起监管职责,督促管理下属基层政府有效地执行中央政策。

运动式治理的突出特点即是(暂时)打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程,意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制,代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。运动式治理常常由自上而下的指令而启动,甚至来自上级领导的主观意志,但它们的出现不是任意的,而是建立在特有的、稳定的组织基础和象征性资源之上的。我把这一类现象背后的制度基础称之为“运动型治理机制”。

力图以国家政体为中心,为中国国家运动的形成和变异提供一个整体性解释。在这个解释中,建国以来的国家运动被看作1949年以前的革命运动在革命胜利后的延续:继承革命遗产,同时适应推进赶超型现代化的需要,革命力量在建立新政权时创制了“革命教化政体”;该政体对社会改造具有强烈的使命感,并把拥有与社会改造相适应的超凡禀赋作为自己的执政合法性基础。基于这一政体的内在压力,国家需要不断发起国家运动;而基于这一政体所提供的组织和合法性基础,国家不但能够发起国家运动,而且能够根据需要不时变换国家运动的形态。不过,由于目标置换、政治凌驾专业、异化等因素的制约,任何一个国家运动都不可能永续发展。因此,从总体上看,国家运动总是间歇性发生,并从长期来说趋于消退。(冯仕政2011:74)

冯仕政进一步指出,“国家运动的实际发生,需要同时具备三个条件:一是国家对社会改造有强烈抱负或面临强大的绩效合法性压力,因而对社会改造的态度比较积极甚至激进;二是国家的基础权力严重滞后,致使国家无法通过制度化、常规化和专业化途径实现社会改造目标,不得不采用运动这样的激进手段;三是国家的专断权很大,在采用激进手段时无需经过社会同意,社会也无法制约”(第81页)。

运动型治理逻辑的产生和延续反映了中国国家治理面临的深刻挑战和困难,反映了特定制度环境中产生的治理逻辑。面对国家的治理规模和多样性,官僚体制基础上的常规型治理机制难以胜任,时常力不从心,表现出组织失控和失败;

第一,与韦伯式官僚组织的法理理性基础不同,中国官僚体制是建立在家产制之上的,“家长”(皇帝)有至高绝对权力,即皇帝有干预官僚体制任何层次和过程的“专断权力”。

家产制的支配形式诱发官员的垄断利益倾向,威胁君主权力和一统体制。因此,如何制约、削弱这一威胁成为国家治理和组织制度面临的中心问题。

第二,这一体制的核心是“向上负责制”,即官僚体制的官员受皇权指派在各地代皇帝执政;因此,皇帝有专断权力来干涉下属官员的决策和晋升。与此相应的是,在庞大的帝国官僚体制中,这一家长权力也体现在各层次上下级权威关系之中,即上司对于下属的工作有随时随地介入、干涉、评判的专断权力。

在这里,韦伯式官僚体制与中国官僚体制形成鲜明对比:韦伯式官僚制度的核心是作为组织结构和组织行为基础的规章制度。自上而下的约束机制和自下而上的保护机制都以规章制度为本;韦伯式官僚在规章制度下谨慎行事,因为这些冷冰冰的规则给他们提供了基本的行为规范和保护。结果是,对规章制度的关注、修订和执行成为官僚体制演变的一个重要动力。

与此相反,中国官僚制度的核心是由上下级间的忠诚、信任、庇护关系交织而成的向上负责制。在这一体制中,官吏没有规则条文保护,行为评判没有客观的标准,他们只能在上司的鼻息下小心翼翼,因为是上司的主观好恶而不是客观规则决定他们的职业生涯。因此,上司和下属间有庇护关系,而这种庇护关系必然溢出正式制度边界,与各种非正式的人际社会关系交融起来。在这个意义上,中国的官僚体制不仅是一个组织制度,而且是一个人际关系交错相连的社会制度。

由此,我们不难看到中国官僚制度下的组织行为:首先,官员趋于规避风险。

在向上负责制中,上级的主观判断评价重要,因此小心翼翼、避免出错成为行为准则。

其次,官员们关注投资于人际关系,特别是强化上下级间私人关系,以降低风险,在出现问题时可以得到庇护。

再次,揣摩上级意图成为官僚行为的一个重要表现。在这一体制中,向上负责制和评价的不确定性导致了下级官员对自上而下的意图指令极为敏感。揣摩意图,察言观色,拿捏分寸,成为下属应对上司的重要能力。

中国官僚体制有其运作成本,而且这些运作成本有时会达到负荷累累、不堪重负的地步。

但是,这些潜在问题在中国官僚体制中有加剧放大的趋向。第一,政府的垄断性和封闭性特点使得许多市场性机制失灵;第二,官僚体制的等级制度和分工结构的规模导致信息流动困难,而这些特点由于中国官僚体制的庞大规模和漫长管理链条而大大加剧;第三,地方性差异使得这一体制不得不允许政策在各地执行的灵活性,而灵活性诱发偏离行为,加剧了上下级间的猜疑和失控。

防止信息不对称性所导致的组织失败。这些问题并不是中国官僚组织所特有的,而是所有官僚组织面临的一般性问题。

孔飞力区分了官僚君主制中两种上下有序的权力:常规权力(routine power)和专断权力(arbitrary power)。前者建立在官僚体制的等级结构和规章制度之上,以常规程序和文牍制度来处理日常事务;而后者则来源于君主超越官僚体制的最高权力。

在家产制支配权力制度下,官僚组织为家长权力所支配,而向上负责制的结构为行使这一支配权力提供了组织基础。

向上负责的制度造就了官员两重性:一方面,日常工作中小心翼翼,避重就轻,规避风险;另一方面,一旦把握上司意图,则积极跟进,以求赏识。

韦伯指出:任何支配性权力都不能通过暴力强制来维持,而必须建筑在合法性基础之上。“任何权力一般都有为自己之正当性辩护的必要……任何支配的持续运作,都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要。”

韦伯提出了支配权力合法性权力基础的三个“理想类型”:(1)传统习惯使然(如家长制);(2)来自所谓的“卡理斯玛”权威,即因其超凡禀赋魅力而建立的合法性;(3)建立在法律理性基础上的权威(如选举产生的领袖)。

与历史上卡理斯玛权威依附在某一个人或群体(皇室)不同,在现代社会卡理斯玛权威经过了常规化过程后通常被赋予某一特定组织机构,并体现在相应的价值观念之上。 我以为,在当代中国,执政党正是卡理斯玛权威常规化的具体体现。

执政党与卡理斯玛超凡禀性如出一辙;执政党被赋予了无可替代的内生的领导能力、纠错能力、更新能力。而执政党的有效组织、严密纪律、统领全局的能力为卡理斯玛权威提供了稳定的组织基础。

既然执政党有着超凡禀性的卡理斯玛权威,那么它在领导民族大业、驾驭常规权力、动员资源、顶层设计、统筹安排诸方面则义不容辞,可以在很大程度上替代和排斥现代社会中法理权威的出现。

我们不难看到,在这里卡理斯玛权威的延续不再是与传统合法性交融铸造,而是建立在现代组织制度之上。这里讨论的另外一个重要含义是执政党统管意识形态的重要性。卡理斯玛权威的常规化不仅需要稳定的组织基础,而且需要建立在社会中心价值之上。如果放任意识形态“自由化”或多元化,就会对隐含着卡理斯玛权威的组织制度产生疑问,削弱或挑战其权威性。不难理解,政治教化及其仪式化是中国国家治理的另一重要逻辑。

在现代社会中,卡理斯玛权威常规化体现在稳定的组织基础之上,我们可以从这个角度来解读中国官僚体制中的党政双重权威并存的组织结构。我的基本观点是:执政党继承了中国传统上的卡理斯玛权威,并将这一权威常规化的组织基础放在执政党的党务系统上,与“政府系统”的常规型治理机制交织,形成了常规与运动机制双重权威并存的日常组织结构。

党务系统建立在稳定的组织基础之上,与行政机构并存且凌驾其上,向上负责制和“政治罪”意识形态成为其启动和运转的制度设施。

我们可以认识中国官僚体制的一个突出特点:即把行政问题转化为政治问题的趋向。

在向上负责制体制激励下,官吏只能闻风而动,甚至投机取巧。因此,动员力度越强,偏离趋势越大。官僚体制向上负责制的弊病在高度运转的官僚机器中、在历史上历次政治运动中表现得很突出:运动治理导致基层官员失控,为私利勒索、开脱责任而滥用权力,不重证据的“严打”为诬陷、报复、泄私愤等敞开大门。

最后,运动型治理机制折射出了国家治理的深层困境,即国家—社会的高度关联(tight-coupling):既然国家的专断权力必须建立在超自然的卡理斯玛权威基础上,而且这一权威必须得到民众认可,那么国家必须对民众的信仰、敬畏和恐惧做出反应。

因此,皇帝、官吏都不得不对民众的惊恐失控做出反应,而且时常导致过激和失当的反应。在这里,国家的专断权力和官僚体制的常规权力又受到了大众社会的反制约。

国家治理逻辑的一个重要机制是中央决策的一统性和地方执行的灵活性。前者为维系强大国家提供了组织基础和象征性基础,而后者为国家运行的实际过程和有效治理提供了基本条件。

在中国行政体制中,基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为。即这种共谋行为是基层政府所处制度环境的产物,因此有广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑。

本文讨论的共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合,采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和监督检查。

组织成员并不是机械执行上级命令的抽象“组织人”,而是由带有各自想法、情感、利益的社会人构成的。他们必然要把自己的认知、思想、利益带入执行过程。

在基层政府,我们常常看到这种状况:来自上级政府的各项任务部署和随之而来的检查验收接踵而至,令人应接不暇,基层政府的许多时间和精力都花费在应对上级政策和相应的检查部署之上(赵树凯2010)。这是中国基层政府面临的基本环境条件。

这种一统性反映了集权决策的一个基本特点:指导全局的政策产生于一个集中的过程,其政策内容只能“一刀切”,不可能考虑所有地区的不同差异,决策者也没有能力直接评估执行过程各种落实的合理性。政策一统性体现并强化了中央政府实施治理的能力。

在这里,我们看到了政策一统性与执行过程灵活性之间的一个组织学悖论:国家政策越明确一统,它与地方实际条件的差异就越大,政策决策过程与执行过程的分离就越大,其执行过程就不得不越允许灵活应变。

我们提出这样一个基本命题概括上述的政策一统性与执行灵活性之间的悖论:政策的统一性越强,它与基层实际情况的差异越大,基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大,因此基层政府间共谋行为的空间便越大。

这一逻辑还表现在其他方面:政策制定层次越高,它与实际利益相关者之间的距离越远,其一统性越高。

从组织学的角度来分析,这些激励机制的设计通过提高违规的成本(激励力度)、测量准确性(具体指标)和责任落实(连带机制)来提高国家政策落实执行的有效性。

在激励与组织目标不一致的情况下,正式激励机制力度越大,目标替代的现象越严重,共谋行为的驱动力便越强。

这一制度安排意在使各区域下级政府间形成强大的横向竞争压力,带来严格的考核检查。 从理论上说,上述制度安排为考核检查的有效实施提供了制度基础,结果理应是所向披靡并得到大量真实信息。然而,我们观察到的情形却是恰恰相反:地方官员采取诸多应对策略有效地软化和应对刚性的考核检查,大多成功地控制和隐藏了重要信息。考核检查过程中,信息分布的结构深深制约着官僚权力的运作过程。

社会关系不仅体现为互惠的和特殊的人际关系,而且根植于深层次的文化期望和合乎情理的逻辑。

由此看来,考核检查过程中考核双方的互动模式嵌入社会关系结构(主人好客之情,基于校友、以前同事或老乡的人际关系),互动行为存在着稳定期待,从而制约了考核制度的有效性。

也就是说,市环保局与县环保局之间有密切的亚文化,而省环保厅和县环保局之间存在明显的社会距离。

共谋行为的产生和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物,是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果,在很大程度上也是政府制度设置特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。

组织决策的一统性加剧了执行过程的灵活性:当决策权力以及资源向政府上层机关集中时,自上而下的决策和随之而来的资源分配就更需要依赖漫长的行政链条和基层政府的“灵活执行”实施之,共谋行为的组织基础和制度环境则应运而生。简言之,基层政府共谋行为是中央集权决策过程所付出的代价。

基层政府及官员在日常工作中积累了应对各种场景和危机的丰富经验(张永宏、李静君2012)。我们可以把这些经验做法看作是他们“拼凑应对”的“工具箱”,在遇到实际问题时从中选取合适的“工具”而应对之。

在很大程度上,中国官僚体制是以有效执行自上而下指令为中心而设置安排的:政府内部的权威关系基于向上负责制,官员晋升和职业生涯为上级权威所掌控;自上而下的考核、检查和表现评定频繁进行,以确保下级部门有效地执行相关政策。

由此看来,锦标赛模式在中国政府内部的广泛应用可能并不是以激励为目的,即通过相对绩效来评估官员表现,而是上级推行其意愿和指令的一个权威手段。

政府官员关心的是他们在任期期间的政绩,因为这是影响一个人职业生涯最为关键的因素;而对短期政绩的追求是导致突破预算约束的激励机制。

1)现行的干部晋升制度使政府官员去关注任期内的“政绩工程”;(2)上下级之间信息不对称性导致基层官员以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号;(3)这些行为又由于同级政府官员之间的竞争而强化和延续。这三个因素相互作用,为突破预算约束的行为提供了稳定持续的微观基础。

近年来,各级政府上行下效,花大气力建立庞大细致的指标体系,在官员行为激励方面出台了一系列的措施。这些措施一方面建立起数量化的考核制度,另一方面增加了激励的强度。

一方面,干部晋升机制把官员的注意力引导到那些可以实际测量的政绩方面,这正是这些激励设计的目标;另一方面,政府官员也有内在的激励,力图通过具体可测的政绩表现来向上级部门发出有关自己能力的信号,以便解决信息不对称性所产生的困难。

政府官员趋于使用资源密集型的政绩工程来发出信号。所谓资源密集型项目是指那些投入大、规模大、难度大的项目。这个命题可以用经济学的信号理论给出解释。在组织内部的考核体制中,要解决上下级信息不对称的问题,人们需要寻找一种可信赖的信号,即有效信号,这是有关信号理论研究的一个基本思想(Spence 1974)

首先,在中国的行政体制中,基层政府有双重角色:一方面面,它是中央集权体制的执行部门,其行为受到来自中央政府政策和直接上级部门的约束。从这个意义上,它是中央政策和上级政府指令的执行部门。另一方面,它又承担着因地制宜维护当地经济发展、民众生计、社会治安等一系列任务。基层政府这种双重角色决定了它在相当程度上的决策自主性和根据当地实际情况执行政策的灵活性。这也是中央政府和直接上级部门所认可的。在这个意义上,来自中央政府的政策对基层政府的约束能力是有限的。

其次,在中央政策和直接上级部门指令之间,后者对基层政府有更为有效的约束。在组织制度中,政府官员的考察、提拔、去留和待遇都取决于直接上级部门的决策。而中央政府的政策大多是指导性的、概括性的,依靠各级政府部门的具体解释加以实施。即便是那些有明确量化指令的政策也要依靠地方政府逐级监督、贯彻执行。因此,对于基层政府的官员来说,直接上级部门是最为重要的制度性条件。

官僚制逻辑规定了地方官员在执行国家政策中的应对策略和行为,而社会制度的逻辑则塑造了当地行动者在资源动员和解决地方问题中的行动策略。

公共财政教科书指出,融资拆借是资助公共产品供给的常见方法,其中一个重要机制是有稳定可预测的方式来确保债务的如期偿还。

在《国家的视角》一书中,政治学家詹姆斯·斯科特归纳总结了历史上各种试图改善人类状况的国家宏伟项目及其所导致的灾难性后果。斯科特(Scott 1998:4—5)这样写道: 历史上,国家推动的社会工程所造成的悲剧事件大多来自四个要素的致命结合。这四个要素同时存在才会导致一个充分展现的灾难。第一个因素是以行政手段来安排自然和社会……第二个因素我称之为高度现代化的意识形态……第三个要素是存在一个威权国家,有愿望且有能力集其强制力量之全力来将这些高度现代化的设计付诸实施……第四个要素与第三个因素密切相关:公民社会弱小无力,没有能力抵御这些来自国家的设计。

在中国社会这一大背景下,官僚制逻辑的关键是对上负责的激励设计和任务环境,这些条件使得默顿式的官员对他们直接领导的指令十分敏感,关注任期内的“政绩工程”,由此引发常常是以牺牲长期发展为代价的行为。结果是,政策执行中的偏差和共谋无处不在。

在这些嘈杂有时甚至混乱的选举场景中,我们不难辨认出三个行动主体:作为选民的村民、基层政府官员、国家及其相应政策。这三个行动主体的行为和角色反映了塑造新兴村庄选举制度的三个制度逻辑——我们依次称之为乡村的逻辑、官僚制逻辑、国家的逻辑。

国家的逻辑意味着,有关村庄选举的国家政策和推动力度取决于不同政府部门间多重不一的目标和利益之间的互动、竞争和妥协,所以时常是不一致的,甚至是相互矛盾的。

即国家在社会主义制度中扮演一个强权者,通过各种正式组织将民众纳入其各类的组织网络之中,与此同时,国家极力压制、杜绝在社会中出现任何非国家控制的自组织即独立自治组织。

在传统国家社会主义背景下,如果利益是有组织的,那么它一定是官方的;同样的,如果利益存在于官方渠道之外,那么它一定是无组织的。上述的理论模式或明确或隐含地都提出这样一个观点,即在社会主义体制中,无法为有组织的抵制国家意志的集体行动提供空间。

在传统国家社会主义背景下,如果利益是有组织的,那么它一定是官方的;同样的,如果利益存在于官方渠道之外,那么它一定是无组织的。上述的理论模式或明确或隐含地都提出这样一个观点,即在社会主义体制中,无法为有组织的抵制国家意志的集体行动提供空间。如沃尔德(Walder 1986:19)所说的,中国政府“有一种非凡能力来防止组织起来的政治行动达到集体行动的阶段”。

利益自组织的缺失使得我们难以看到稳定的利益群体,也难以发现群体内部关于资源分配、吸引个体加入集体行动的激励或制裁机制。双重的制度结构——组织控制和政治顺从的激励——严重限制甚至几近杜绝了有组织的利益集团基础上的集体行动。而且,国家控制之外的集体行动受到了高压打击,国家政权的一系列措施使得有组织反抗的成本高昂。

首先,社会主义国家取消了国家和社会间的传统中介——它直接把每个公民同国家直接连接起来,并由此把所有的社会群体降低到一个同样的结构位置,即它们都附属于国家及其官僚体制之下。

阿伦特(Arendt 1958)在研究苏联早期历史时最早提出,集权主义政体建立在领导人的绝对权力和国家的无结构状态之上,而权力中心和机构的持续变动是这一政体的内在特征。

我在一篇旧文(周雪光1992:154)中提出,“由于中央集权的内在矛盾,国家政权在实际管理运行中明显地付出了沉重的代价。这突出地表现在社会政治化、政治集中化、政治放大化这三个方面,同时还表现在各级管理层次失控,中央政府疲于应付各种始料未及的危机状况,无暇统筹兼顾、从容制定长期社会发展计划”。

当中央政府将各种资源置于其控制之下的同时,它也就将自己放在了政治冲突的中心,不同地区、不同行业的利益集团及广大民众的基本生计,都必须向中央政府及其代理机构索取。这样,资源分配的冲突集中体现为国家与地方、国家与集体、国家与个人之间的矛盾。各种利益矛盾、政治冲突,直接指向了中央政府。

我在一篇旧文(周雪光1992:154)中提出,“由于中央集权的内在矛盾,国家政权在实际管理运行中明显地付出了沉重的代价。这突出地表现在社会政治化、政治集中化、政治放大化这三个方面,同时还表现在各级管理层次失控,中央政府疲于应付各种始料未及的危机状况,无暇统筹兼顾、从容制定长期社会发展计划”。社会政治化指社会不同阶层广泛地卷入政治过程,普遍关心和参与政治过程。

中央集权的第三个后果是政治的放大化,地方政府在这个环节扮演了极为重要的角色。

因此,中国官僚体制并不单单是一个高度集权、贯彻自上而下意图的机器,也不总是表现为各自为政的地方性权力,而是随着时势变化所产生的压力,特别是自上而下的专断权力干预而不断地在调节、演变。

在当代中国的卡理斯玛权威为实的支配形式中,国家卡理斯玛权威与群众的密切关联及其对官僚体制的依赖使得这三者间充满了紧张,犹难稳定平衡,这已在当代中国的经历中显露出来。

如此,官僚体制成为国家治理的一把双刃剑。在这个过程中,我以为以下两个危险尤为突出:其一,在法理权威基础缺失的情况下,国家权力官僚化,与历史渊源深远的官僚体制上下联手融为一体,走向官僚专制的支配形式,而不是建立在(韦伯意义上)法理权威之上的官僚制支配形式。如此,官僚体制将窒息中国社会的内在发展动力,封闭停滞之虞难以避免。其二,官僚权力的膨胀与组织失败诱发卡理斯玛权威重登历史舞台,重回历史之旧辙。这两种趋向在中国当今社会均有丰富的土壤。

在政治运行过程中,我们不难看到地方政府的各种做法(如在拆迁、严打、城管、信访等等过程中的具体所为)常常与法律条文相悖。地方政府的这些做法在很大程度上增强了基层政府解决实际问题的能力,但与此同时,它们不断地侵蚀弱化法治基础和法理观念。